默克爾百日危機:難民問題會令「大聯合政府」瓦解嗎?

默克爾百日危機:難民問題會令「大聯合政府」瓦解嗎?
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德國聯合政府的「基督聯盟」,兩黨領導人來自不同世界,個性與政治理念根本不同掛。基督聯盟長期的內鬨,已使默克爾的領導威信受到折損,而基社盟黨魁瑞佛爾,則是最主要的致命傷。

文:張福昌(淡江大學歐洲研究所副教授、中華國土安全研究協會副秘書長)

2018年3月14日德國總理默克爾(Angela Merkel)在德國國會(Bundestag)宣誓就職,由「基督聯盟」(Die Union,基民盟與基社盟)與社民黨(SPD)組成的「大聯合政府」(Große Koalition; GroKo),締造德國二戰以來組閣時間最久的紀錄,開啟默克爾總理第四任期。

悉知,新大聯合政府「並非因為真愛而在一起,而是不得已的結合」,前社民黨魁舒茲(Martin Schulz)在2017年9月24日國會敗選結果公佈後,立即宣佈不再與基督聯盟共組政府,但基督聯盟、自民黨(FDP)與綠黨(Die Grüne)合組「牙買加聯合政府」(Jamaika Koalition)失敗後,聯邦總統史坦邁爾(Franz-Walter Steinmeier)說服社民黨「以國為重」再度與基督聯盟組成大聯合政府,化解了政府難產的窘境。

而這個「不得已而結合」的不健康政府,不到100天的光景就爆發嚴重內鬨,一日一驚喜,精彩程度可以比擬今(2018)年3、4月金正恩與特朗普(Donald Trump)的較勁,於是大家都在猜,默克爾會不會下台、基督聯盟會不會分家、大聯邦政府會不會崩解,默克爾的百日危機受到各界高度關注。

分歧的難民政策種下分家的因子

身兼基社盟(CSU)黨魁的聯邦內政部長瑞佛爾(Horst Seehofer)於2018年6月12日提出「庇護政策總藍圖」(Masterplan für die Asylpolitik)正式點燃這場難民政策爭端。在這份總藍圖中瑞佛爾羅列63項措施,其中又以以下六項最值得一提:

  1. 實施「內部邊境檢查」(Binnengrenzkontrollen),沒有簽證或護照的難民一律予以遣返;
  2. 設置「收容中心」(Ankerzentren),集中管理庇護申請者,所有庇護申請者應集中住在「收容中心」裡,最長可達18個月,家庭則六個月;
  3. 嚴格管制德國邊境,已在其他歐盟國家登記庇護申請者,禁止進入德國;
  4. 第一受理難民登記的歐盟會員國,應全權負責庇護審理程序,以及照料庇護申請者;
  5. 將「歐洲邊境與海巡署」(European Border and Coast Guard Agency; Frontex)擴建為「歐洲邊境警察」,並擁有自己的運輸車輛等執法工具;
  6. 制定一套共同的歐洲庇護制度(Europäisches Asylsystem),以有效解決難民與庇護問題。

很明顯地,前四項具有濃厚的「國家主義」色彩,強調德國應立刻採取保護自己的邊境管理措施,以防止難民湧入德國。這些「國家取向」的措施與默克爾所主張的「歐洲方案」截然不同。默克爾堅持「在《都柏林公約》《申根協定》的架構下,制定共同的歐洲難民政策」,換句話說,默克爾要循「歐盟途徑」來解決難民問題,而反對任何足以破壞歐盟內部自由流通制度的「國家行為」,因此反對瑞佛爾的主張。

「基督聯盟」若分家,基社盟安在哉?

默克爾與瑞佛爾的對立白熱化之後,基督聯盟分家的議論甚囂塵上。基督聯盟是由基民盟(CDU)與基社盟於1946年締結而成,兩黨常以「姐妹黨」相稱,算一算時間,至今已有71年歷史。在這段時間,他們共推聯邦總理候選人,在國會裡也共同組成聯合黨團,因此基督聯盟可以說是臍帶相連的生命共同體,是故,分家這檔事,可以說是天方夜譚。

然而,1976年基督聯盟在國會大選失敗後,基社盟於該(1976)年11月19日片面宣佈與基民盟分家,以爭取更多的國會辯論時間,進而扮演好反對黨角色。但經過幾番紛擾之後,基社盟於12月12日走回頭路與基民盟復合,結束為期24天的分家事件。最近,基督聯盟姐妹翻臉,會不會第二次分家,成為話題。但有趣的是,如果真的分家,那麼基社盟在國會或聯邦層級事務的參與會不會受到影響,值得觀察。

其實,基民盟與基社盟是兩個獨立的政黨,他們在財政上、組織上與黨計劃上各自獨立,也就是說,他們像一般政黨一樣,有自己的選區,有自己的政治勢力範圍。而基民盟與基社盟最大的不同點在於,基民盟是「全國性政黨」,在16邦都有議員席位或參與執政;但基社盟則只是個「區域性政黨」,只在巴伐利亞邦(Bayern,德國第一大邦,土地面積約兩個台灣大,人口約1,300萬)活動,其他15邦幾乎沒有政治角色,所以有句話說「基社盟是巴伐利亞邦政黨」,這種說法一點也沒有錯。

基社盟自1945年創黨至今,一直以巴伐利亞邦為大本營,而巴伐利亞邦也一直由基社盟執政,從來沒有落入其他政黨手中。2017年德國國會大選,基社盟獲得286萬票,得票率約為6.2%,已超過5%門檻,因此可以進入國會,分得46席位。但假使與基民盟分家的話,那麼基社盟就必須坐到反對黨的位子,並且要退出大聯合政府、退出內閣、退回目前基社盟所佔據的三個部長職位(內政、交通與發展部),這樣的代價是基社盟必須仔細盤算的。

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若基督聯盟瓦解,默克爾還能執政?

而基督聯盟分家的連動效應亦將波及大聯合政府的穩定度,最直接的影響就是默克爾要如何繼續執政下去,未來德國政府要如何發展。雖然基督聯盟兩黨針對難民議題在7月2日達成協議,但另一個執政夥伴社民黨是否會要求修改?日後基督聯盟難保不會再發生歧見。若基督聯盟真的瓦解,默克爾的選項,基本上有四種可能:

組成「少數政府」(Minderheitsregierung):

這屆德國國會有709席,過半席位數為355席。目前大聯合政府的席位總和為399席(基社盟46席,基民盟200席,社民黨153席),因此如果基社盟退出大聯合政府,那麼基民盟與社民黨加起來只有353席,還差兩席才過半,是故只能組成少數聯合政府,但德國並沒有少數聯合政府的經驗,所以默克爾應該不會走這條路。

組成新多數聯合政府:

默克爾曾經說過「不和極右的德國另類選擇黨(AfD),以及極左的左翼政黨(Die Linke)組成聯合政府」,換句話說,和自民黨與綠黨合作是可以的,況且在今年初基督聯盟還差點和這兩個政黨組成「牙買加聯合政府」。

所以有兩個多數聯合政府的選擇,第一,基民盟、社民黨和自民黨(80席)組成擁有433席位的多數聯合政府;第二,基民盟、社民黨和綠黨(67席)組成多數聯合政府,席位總數為420席。悉知,自民黨黨魁林德納(Christian Lindner)是默克爾的死敵,對默克爾難民政策的攻擊從不手軟;相反地,綠黨則相當支持默克爾的難民政策。因此,由基民盟、社民黨與綠黨組成「黑紅綠聯合政府」的選項對默克爾執政相對比較有利。

2017德國大選比例v2

倒閣:

倘使,反對黨對默克爾失去信心,那麼就可以考慮啟動「建設性不信任投票」(Konstruktives Mißtrauensvotum, Art. 67, Grundgesetz)來挑戰默克爾的執政權,其步驟有四:第一,反對黨推舉一名新總理人選;第二,國會過半支持新總理人選;第三,總統宣佈解除現任總理職位;第四,總統任命新總理。這種由反對黨請求聯邦總統解職總理的倒閣投票案,在德國史上只發生過一次,亦即1982年10月1日當時在野的基民盟魁柯爾(Helmut Kohl,1982-1998擔任16年總理)成功以「建設性不信任投票」推翻社民黨總理施密特(Helmut Schmidt),成為新的總理。

解散國會,重新大選:

悉知,德國國會並無權利宣佈解散國會重新大選,而聯邦總統則可在聯邦總理的建議下解散國會重新大選,由此可見,啟動國會改選機制的按鈕權握在聯邦總理手中。

而這套機制則規範在《德國基本法》(Grundgesetz)第68條「信任問題」(Vertrauensfrage)投票,其程序有三:第一,聯邦總理若發現其政策窒礙難行時,得向國會提出「信任問題」投票,要求國會議員表態是否「信任」其執政;第二,若過半國會議員「不信任」現任總理的執政,那麼現任總理應向聯邦總統提出解散國會重新大選的建議;第三,聯邦總統接到總理的建議後,得在21天內宣佈解散國會,重新國會改選;然而,假使在這21天期間,國會自行推選出新總理人選,那麼聯邦總統這項「解散國會權」就自動消失。

2005年7月1日當時社民黨總理施洛德(Gerhard Schröder) 向國會提出「信任問題」投票後,聯邦總統依照規定宣佈解散國會,重新舉行國會大選,默克爾因此成為聯邦總理至今。

冷靜與民粹的聯合,基督聯盟不得安寧

就目前的情勢來看,上述四個方案皆非默克爾的優先選項,繼續執政才是默克爾的意圖。因此,與瑞佛爾妥協以穩定大聯合政府,是默克爾最要維持的目標。然而,基督聯盟長期的內鬨,已使默克爾的領導威信受到折損,而瑞佛爾這個人則是最主要的致命傷。

悉知,瑞佛爾與默克爾是兩個世界的人,前者激動、固執與民粹,後者則是冷靜、靈活與歐洲主義,個性與政治理念根本不同掛;在柯爾政府中,瑞佛爾當任健康部長(1002-1998),默克爾則擔任婦女部長(1991-1994)與環境部長(1994-1998),當時兩人的爭吵即時有所聞,現在又因難民問題,處處挑戰默克爾的底線。因此,瑞佛爾一日不去,默克爾政府就不得安寧。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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