波蘭、匈牙利挑戰歐盟民主共同體根基,威脅比英國脫歐更大

波蘭、匈牙利挑戰歐盟民主共同體根基,威脅比英國脫歐更大
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與傳統西歐國家相比,波蘭、匈牙利為代表的一些中東歐國家近年來顯得「特立獨行」,在媒體管控、司法改革、難民政策等方面與歐盟齟齬不斷。

日前,歐盟對外被敘利亞化武與美國的鋼鋁稅搞得焦頭爛額;對內的煩惱則是來自由捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克所組成的「維謝格拉德集團」(Visegrad Group)所造成的困擾。該集團近幾年來在歐盟圈中始終擔當著「搗蛋者」的角色,包括對歐盟體制的不從到挑戰歐盟的基本價值。

若干年前,哈貝馬斯(Jürgen Habermas)在《舊歐洲、新歐洲、核心歐洲》一書中試圖召喚歐洲認同、歐洲情感與歐洲公民的宣言,卻不禁讓人質疑西歐(舊歐洲)與中東歐(新歐洲)是否價值觀漸行漸遠?歐盟從東進前的15個成員國,到蘇聯解體後,協助東歐國家脫離莫斯科的掌控,進而納入中東歐國家,企圖擴大影響力。雙方先前都樂觀以待,一度以為歧見會隨著整合日深而縮小,不料卻演變成今天的局面。

歐盟執委會副主席蒂默曼斯(Frans Timmermans)於4月18日再次以波蘭三月底繳交的白皮書對修正司法改革誠意不足為由,對波蘭再度示警動用《里斯本條約》第七條的「核子選項」,期盼波蘭在五月底前給出最後的答覆。另一方面,2018年4月9日成功完成三連霸的匈牙利總理歐爾班(Viktor Orban),挾著龐大的民意基礎,其青年民主聯盟(Fidesz)已揚言,準備對付支持移民的非政府組織(NGO),對其所募得的外國捐款徵收25%重稅。

與傳統西歐國家相比,波蘭、匈牙利為代表的一些中東歐國家近年來顯得「特立獨行」,在媒體管控、司法改革、難民政策等方面與歐盟齟齬不斷。

波蘭、歐盟吵不完,到底是為何?

波蘭國會去(2018)年7月通過三項涉及司法改革的法案,包括將重組最高法院人事、全數法官重新任命、降低法官與檢察官的任免資格、提名法官的司法委員會委員改由國會議員決定等。這幾項法案可被理解為,政府除了可以要求最高法院法官退休外(四成的法官),還可指派新任法官。未來最高法院法官雖然仍由國家司法委員會(KRS)提名,但委員會25名成員全由行政與國會任命,無異是架空「司法權」,改由執政黨一手把持。

違反歐盟基本價值已非單一事件,早在2013年3月8日,德國、丹麥、芬蘭和荷蘭外長共同向時任的歐盟執委會主席巴洛索(José Manuel Barroso)發出信件,建議設定新的機制,以確保成員國遵守基本的民主原則。根據建議,可以用政治談判或削減該國從歐盟得到的經費。此次,波蘭政府令歐盟擔憂的舉動之一,是將國家廣播電視機構變為政府的宣傳部門,另引發爭議的焦點是一系列新法律,這些新法律讓波蘭政府有權在法院安插親信。

歐盟執委會去(2017)年12月以波蘭司法改革嚴重違反歐盟的法治原則為由,建議歐盟理事會啟動《里斯本條約》第七條。該條款帶有懲罰性質,若審查通過,波蘭將遭受暫停表決權等懲罰。

換句話說,這個所謂的「核選項」(nuclear option)足以凍結一個國家在歐盟部長級會議的表決權。根據《里斯本條約》第七條第一項,只要有絕對多數會員國贊成,遂可向會員國發出正式警告,指控他們涉嫌違反歐盟的基本核心價值。

倘若會員國無視警告,歐盟可進而啟動第七條第二款,暫停該國家之投票權利,只是如需動用第二款,則要獲得歐盟全體會員國一致同意。蒂默曼斯之前直言波蘭政府已違反法治原則,只要執政黨在三個月內撤回法案,歐盟會放棄動用第七條。然而,盟友匈牙利已表態支持波蘭政府,歐盟如真要動用到第七條第二款恐不易。

面對執委會的相逼,波蘭指責執委會的決定帶有政治色彩且不合法,就波蘭執政黨法律與公正(PiS)指出,自1989年共產主義政權垮台以來,波蘭就未曾對司法體制進行過改革,且多數法官都有腐敗問題。面對執委會嚴厲的指正,波蘭政府做出一些表面上的讓步(期限內繳交一份白皮書),料想歐盟執委會買帳。

波蘭對歐盟的訴求:別再保護大國利益

近期波蘭頻頻表達對歐盟的立場,要求歐盟加強國家與國內議會在歐盟決策過程的角色,據其外長恰普托維奇(Jacek Czaputowicz)之判斷,歐盟正逐漸遠離聯邦的模式,既然不可為,那波蘭寧可回頭主張強化個別會員國在歐盟決策過程的角色;並非波蘭反對「歐洲合眾國」,而是執委會袒護大國利益,從希臘危機至波蘭與匈牙利的法治問題,在在彰顯出大國利益優先。

波蘭外長宣稱波蘭對歐盟的未來有四個願景:會員國團結;推動歐盟防衛;國內議會的角色;保留單一市場的四大流通(貨物、服務、資金與勞工)。堅決反對法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)所稱的「社會傾銷」(social dumping),因其違背了勞工(人員)自由移動之原則,且波蘭的比較優勢一直被大國所強加的法規所壓迫。波蘭主張強化國內議會的角色則是寄望於增加諮詢公民的意見,且讓每個會員國可自訂公民參與的方式,藉以保護國內議會的角色。

EU Poland
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匈牙利與歐盟的緊繃關係:別再塞難民給我們

自匈牙利加入歐盟以來,兩者一直相安無事。匈牙利加盟前曾努力證明它值得獲准入盟,但獲會員國資格後,歐盟對其引導繼續深化民主的影響力卻頓然消失。自2010年5月歐爾班政府執政後,匈牙利即與歐盟摩擦不斷。歐爾班上台初始,即開始對公共機構進行人事大調整,大量安插親信擔任要職,限制獨立機關包括媒體、憲法法院、法院和資料保護機構的權力,試圖將所有獨立機構掌控在執政黨手中。

2010年12月通過的被稱為「歐洲最嚴厲的新聞法」的媒體法在2011年1月1日正式生效。根據該法律,由媒體委員會對廣播、電視、報刊、網路等媒體的新聞報導實行監管,對「不公平」、「不符公眾利益」的報導進行處罰。

2012年1月17日,歐盟執委會以違反歐盟法為由,啟動了針對匈牙利的法律控訴,執委會認為1月1日正式生效的匈牙利憲法傷害了歐洲央行、司法單位與資料保護機構的獨立性。倘若匈牙利政府無法給予適當的回應,執委會就把此案提交歐洲法院,若匈牙利一意孤行,將面臨在歐盟中喪失投票權的懲罰。匈牙利總理歐爾班對執委會的警告進行了回應,針對備受爭議的媒體法進行修改,執委會亦肯定其修改內容完全符合歐盟的法律。

另一個與歐盟關係惡化急轉直下的指標則是難民問題。從2015年開始,匈牙利成為難民進入歐洲的主要路徑——「巴爾幹通道」北端的重要中轉國,難民途經匈牙利,沿巴爾幹半島西部路線,前往德國和其他歐盟國家。歐盟成員國內政部長於2015年9月投票通過安置難民方案,同意兩年內在成員國範圍內轉移安置12萬名入境意大利與希臘等國的難民。

加上此前歐盟成員國已同意轉移安置的四萬名難民配額,在兩年內轉移安置的難民總數為16萬人,其中匈牙利需接收1,294人。不過,匈牙利不從,2015年9月下令在邊境地區修建藩籬,以阻止難民從此處進入西歐,隨後還關閉了難民營。歐爾班認為,難民會重新塑造歐洲的文化、種族和宗教願景,恐怖主義及刑事犯罪也會因此不斷增加,然而這此重大的事情卻未徵求歐洲民眾的意見。

匈牙利與歐盟在難民政策上的分歧,似乎已經到了無法彌合的地步。2016年10月2日,匈牙利針對歐盟強制分攤難民進行公投,98.3%的投票表明不同意歐盟的作法,還好這次公投的投票率僅為48.3%,未達匈牙利法定的50%的門檻。2017年3月28日,維謝格拉德集團在波蘭首都華沙表態不支持歐盟強制分攤難民,以及反對把接收難民數量與取得歐盟基金掛勾的政策。

2017年6月12日,歐爾班更在國會演說上強調,只要青年民主主義聯盟和基民黨還執政,就會拒絕歐盟強制性分攤難民的政策。此外,匈牙利、斯洛伐克兩國在波蘭的支持下,向歐洲法院遞交了訴訟,反對歐盟強制性分攤難民的政策,因為依照這項方案,匈牙利、斯洛伐克和波蘭應在兩年內,分別接納1,294名、902名和6,182名難民入境。

2017年7月26日,歐洲法院主任法官伯特(Yves Bot)發布法律意見書,針對匈牙利和斯洛伐克兩國就歐盟難民分攤方案所提起的上訴予以駁斥。不過,匈牙利執政黨副主席古亞斯(Gergely Gulyas)不滿表示,歐盟這項「強制性」的難民分攤方案,侵犯了成員國制定本國移民政策的權利,寧可被罰款,也堅決不收難民。

儘管近年來,歐盟內部對歐爾班政府煽動民族主義言論指證歷歷,但是今年4月9日匈牙利國民議會選舉揭曉,青年民主主義聯盟在199席國會襲捲133席,歐爾班順利三連霸。歐爾班甚至公開誇言他的目標是打造「一個以國家為基礎的不自由國度」,且以俄羅斯和中國為樣板。龐大的民意基礎賦予歐爾班重塑國家的超大權力,對歐盟其他國家來說無疑敲響了警鐘。

Hungary's Prime Minister Orban holds a news conference with European Council President Tusk at the European Council headquarters ahead of their meeting in Brussels
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歐盟與波匈的對弈,比英國脫歐還嚴重

歐盟相當強調成員國法律不得違反歐盟法規,因為加盟國是建立在自身法律與歐盟法律協調基礎之上。基此,面對頻頻牴觸歐盟紅線的波匈兩國,解決歐盟內部問題的迫切性,不下於面對少了英國後的處境。

從長遠來看,波蘭和匈牙利給歐盟帶來的問題,甚至比英國脫歐的問題更為根本。他們挑戰的是歐盟作為一個民主、法治共同體的根基,倘若歐盟暫且回避波蘭與匈牙利的問題,未來該問題仍會盤旋作祟、揮之不去。法治的概念難以定義,落實實有困難。

面對會員國背離法治等基本價值,歐盟可以動用的資源不多。當前《里斯本條約》第七條難以獲得一致同意的情況下,2020年後到期的歐盟結構基金(補助金)倒是一帖威脅的良方。波匈兩國皆是歐盟結構基金(European structural funds)的受惠國:波蘭每年接受歐盟大約100億歐元財政撥款,是成員國中最大的資金接受國;匈牙利拿到等同於佔其GDP3%(近三年約140億)的補助款,捷克三年間也拿走約120億歐元。

不過,由於擔心未來不再有新計畫或是受到歐盟其他大國的威脅,目前一些中東歐國家都在歐盟與中國間壓注,一面利用中資作為與歐盟談判的槓桿,一面利用歐盟身分作為與中國談判的利器,獲取保險。曾任波蘭總理的歐洲理事會主席圖斯克(Donald Tusk)接受採訪時分析說,如果歐盟削減2020至2027年預算,或要求成員國投入更多資金給歐盟預算,將會導致拿最多補助款的波蘭脫歐。

有鑑於此,威脅不給補助金當真可行?儘管兩國法治問題逾越標準,不過考量到波蘭並非疑歐,且匈牙利極右政黨「尤比克爭取更好的匈牙利運動」(Jobbik)鼓吹匈牙利退出歐盟,歐爾班政府卻不為所動,即便對難民政策不滿,但始終積極參與歐盟事務,歐盟肯定面臨兩難的抉擇,在民粹當道與英國脫歐之際,深怕懲罰兩國激起民怨與離心。因此,法治的基本價值只好暫且先晾在一邊,輔以疾言厲色即可。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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