【菲律賓六個修憲重點】憲改聯邦制後,人們會如何受影響?

【菲律賓六個修憲重點】憲改聯邦制後,人們會如何受影響?
本圖僅為示意圖 Photo Credit:Reuters/達志影像
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菲律賓修憲工程在杜特蒂的積極推動下,初步提議將把菲律賓劃分為5個州,並由州總理領導政府、總統為國家元首。修憲工程在菲律賓將贏得各界關注,本文整理《Rapplers》擬出的六大修憲疑問和重點。

(中央社)

菲律賓眾議院展開修憲工程,修憲委員會提議將菲律賓政體改為聯邦制,初步提議把菲律賓劃分為5個州,由州總理領導政府,總統則為國家元首。

修憲是菲律賓總統杜特爾特競選時提出的主張,認為這是解決南部分離主義、叛亂問題及提振經濟的最好辦法。

菲律賓眾議院修憲委員會16日召開,委員會主委麥卡多(Roger Mercado)在記者會透露,菲律賓可能劃分為5個州。

5州是呂宋州、大馬尼拉州、維薩亞斯州、民答那峨州及莫洛國州。各州將有一院制州議會,享有立法權,以及一位擁有行政權的州總理(Premiere)。

菲律賓目前分為16個行政區與一個穆斯林自治區,總計有81個省。

莫洛國州是專為南部穆斯林原住民所設,這將是杜特爾特政府平撫穆斯林原住民分離情緒的一次嘗試,盼能解決民答那峨島從1960年代開始的動亂。

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菲律賓行政區與自治區分布。

修憲提案也提及,菲律賓國會將由聯邦議院及參議院組成。

另方面,改制後的菲律賓聯邦共和國將以內閣總理(Prime Minister)為政府首長,由國會多數票選出。總統仍是國家元首,主掌外交、軍事以及監督政府各部門,由人民選出,任期5年,可競選連任一次。

麥卡多預期,國會希望在5月或9月以前把新憲法草版提交公投,如果過關,2019年期中選舉可能取消,但過渡期不會超過2022年,也就是杜特爾特總統任滿之期。

修改什麼?

菲律賓1940年版憲法規定,菲律賓總統任期4年,並且只可連任一次。1971年總統馬可仕在任內修憲,解除連任限制。後來馬可仕政權被推翻,1987年版憲法雖然將總統任期延長至6年,但不允許連任,以防止獨裁總統再次出現。這一次,菲律賓準備著手修改1987年憲法,這又會牽涉到什麼呢?以下,是《Rapplers》所做出的初步整理。

一、執行上的改變是什麼?

相關機關可以對1987年的憲法提出修正或是修訂。前者是指不影響憲法的總體和基本原則上去做修改,後者是牽涉結構上的改變。例如,修改總統任期是一種修正案,但將政體改為聯邦制則是修訂案。

二、1987年的菲律賓憲法,將如何被改變?

根據已退休的最高法院法官Vicente Mendoza,修憲的進程可以分為兩個階段 ,即提案階段和生效階段。

在第一階段,改革可以是由參、眾兩院組成的修憲大會(Con-Ass)、選舉修憲代表組成的制憲大會(Con-Con),或是人民創制修憲((people’s initiative)提出。

國會在通過所有成員3/4的投票後,將可召集成修憲大會,並且提出修正和修訂。制憲大會由修憲代表組成,也可以提出修正和修訂。國會在通過所有成員2/3的投票後,便可舉行選舉。不過根據憲法,人民創制修憲必須通過至少12%登記選民的請願才可以提出修正案。

三、在以上三种提出的修改方式中,哪一個更適合?

對於曾擔任1987年菲律賓憲法制定者之一的Adolfo Azcuna來說,「一切都是合適的」。根據眾議院議長Pantaleon Alvarez的說法,現在佔主導地位的是國會,因為這更「便宜和快速」。

雖然沒有最好的修憲方式,菲律賓大學法律學教授Gatmaytan指出(佔據眾議院絕大多數的)杜特爾特盟友支配著國會。他解釋「一個支持總統的議會不會產生最好的公文。因為任何涉及一個國家基本法的項目將受益於爭議性觀點,而不僅僅只會應聲答『是』的人。」

退休的最高法院法官Vicente Mendoza更傾向於「制憲大會」,儘管這個過程更為昂貴。他認為「若我們能夠在基礎建設上花費數十億索比,那麼我們也應該願意為國家的政府基礎設施投入大量的資金。」

四、現在國會有參、眾二院,他們將如何在制憲會議中投票?

根據1987年菲律賓憲法第XVII條,並沒規定投票的方式,即無明確指出在修憲的過程中,兩院應該共同或是分開投票。

雖然眾議院提出共同投票,但如預料之中,參議院反對這一舉措。擁有近300人的眾議院和僅有23人的參議院,參議院的聲音在共同投票中將被認為是無關緊要的。一些參議員同意召集國會參加修憲會議,條件是兩院分別投票。

對此,《菲律賓商報》報導,參議員們日前指出若眾議院堅持採用共同投票的方式,那麼修憲會議將很難取得進展。

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Photo Credit: Reuters/達志影像

五、若提案批准後,將會發生什麼事?

一旦提案在第一階段得到「批准」,無論是通過修憲大會還是制憲大會完成,都必須接受全民公決。根據憲法規定,修正或修訂只有在獲得多數票通過後方可生效。而由國會制定的全民公決時間必須安排在提案批准後的60至90天之內完成。

據已退休的最高法院法官Vicente Mendoza指出,全民公決前的階段將會是公眾討論的最佳時機,這將幫助人們決定如何投票。他認為「在報章上、學校、人們聚集的地方都應該有公開的討論。人們應該在那個研究階段持續討論,作為一個獨立國家的公民,人民的義務應該是好好研究這些提案。」

該名退休法官也指出「改變憲法,權力是與人民同等的。國會只能提出改革,但改革必須由人民來做,這才是主權憲章(constitution of sovereignty)。主權是人民用來制定或改變法律的最高權力。」

六、人們應該注意什麼?

憲法是一個國家的最高法律,這將影響生長在這片土地上的世世代代。

菲律賓大學法律學教授Dante Gatmaytan指出公眾應該監督「修正案的每一個方面」,並且對諸如公職人員之責任和任期限制等淡化和濫用規定保持警惕。他解釋公眾應該保持強大的監督和制衡制度,以防止政治權力的濫用。

與此同時,退休法官Vicente Mendoza鼓勵公眾必須在提案的「一開始」便進行監督,以確保這個國家立憲政府(onstitutional government)的成功。他進一步指出,任何反對提案的人都應該立即發言,不要等到最後一刻。「寫下來、在公眾集會上反對。否則等到提案生效後,這一切就已經太遲了」他說。

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責任編輯:周慧儀
核稿編輯:李牧宜

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