推修憲改制,菲律賓能否脫胎換骨?

推修憲改制,菲律賓能否脫胎換骨?
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菲律賓國會參議院與眾議院正配合總統杜特蒂的意志啟動修憲,希望把國家體制從「單一制」改為「聯邦制」。但由於兩院在表決模式上有歧見,使修憲工程在提案階段即陷入僵局。

(中央社記者林行健馬尼拉21日專電)

菲律賓在經濟起飛之際,國會配合總統杜特爾特的提議啟動修憲,希望把國家體制從「單一制」改為「聯邦制」,解決南部叛亂及官僚貪污問題,讓菲律賓脫胎換骨,更快速成長。

菲律賓南部穆斯林原住民渴望在「祖地」上當家作主,早於1960年代就發動武裝抗爭,50多年來,政府軍與南部叛軍的大小戰鬥已造成數十萬人喪生。

歷屆政府嘗試過多種平撫分離情緒的辦法,以設立自治區或其他方式換取和平,但每當主要叛亂組織同意談和,就會有內部派系因理念不合或利益分配問題出走,繼續作亂。

也因此,穆斯林抗爭組織從原本的「莫洛民族解放陣線」(MNLF)分裂出「莫洛伊斯蘭解放陣線」(MILF),再分裂出「莫洛國伊斯蘭自由鬥士」(BIFF)等團體,使民答那峨島問題更趨複雜。

前總統阿基諾三世政府提出設立「莫洛國」的構想,這會是名為「國」實為自治區的「政治實體」,希望在各自表述下,滿足穆斯林原住民「建國」的渴望,但又因莫洛國基本法條款與憲法牴觸而卡關。

早在2015年8月,當時尚未決定是否出馬競選總統的杜特爾特,就在演說中提到,把菲律賓國家體制從現行「單一制」改為「聯邦制」,是解決南部叛亂問題的最好辦法。

杜特爾特說:「我們必須從高度中央集權制,轉向聯邦制,這是長遠解決穆斯林兄弟的訴求的最好辦法,在一面國旗及一個國家之下,擁有多元文化社會,承認其他少數民族的歷史和生而俱有的權利。」

此外,他也相信,聯邦制也能解決根深蒂固的貪污問題。

杜特爾特不是第一位推動修憲的菲國總統,前總統拉莫斯、艾斯特拉達和雅羅育也都提過類似構想,以修改憲法中高度保護性的經貿條款,例如特定產業外資持股上限、外國人不得買地等規定,但都因過不了民意這一關而作罷。

政治人物聲名不佳,對於修憲,民眾更相信政客們的真正目的是自肥,希望延長任期或擴大權力,即使是由民意支持度極高的杜特爾特來提倡修憲,民眾仍有同樣的顧慮。

菲國兩大民調機構「社會氣象站」(SWS)與「亞洲脈動」(Pulse Asia)最近未公布有關修憲的民意調查,但根據亞洲脈動於2016年7月的調查,44%公民反對修憲、37%贊成、19%無意見。另外,39%公民支持改為聯邦制、33%不支持、28%無法決定。

現行1987年憲法規定,修憲需經「發起」與「批准」兩階段,發起有3種模式:成立制憲議會(constituent assembly)、召開憲政會議(constitutional convention),及人民倡議。

制憲議會是由國會兩院-也就是參議院和眾議院-直接轉換而成,由參議員及眾議員提案修憲;憲政會議是在國會2/3成員表決通過後,從各選區選出代表召開會議修憲;人民倡議顧名思義是由選民發起,請願門檻為註冊選民總數的12%。

當修憲提案在制憲議會或憲政會議中過關之後,政府必須舉辦全國公投由人民批准。

眾議院目前傾向於以制憲議會模式修憲,也就是由自身來修憲,理由是另選修憲代表得耗費80億披索(約新台幣51億元),但不少坊間評論人士認為,由參議員及眾議員修憲,難保不會自肥,認為還是應以憲政會議模式進行。

修憲一事仍在發起階段,眾議院修憲委員會提案把菲律賓分為呂宋、大馬尼拉、維薩亞斯、民答那峨及莫洛國等5州,各州將有一院制州議會,享有立法權,及一位擁有行政權的州總理(Premiere)。

莫洛國州是專為南部穆斯林原住民所設,「州」比「自治區」擁有更大的自主權,是杜特爾特政府解決叛亂問題的一次嘗試。

改制後的菲律賓聯邦共和國,將由國會多數票選出內閣總理(Prime Minister)擔任政府首長。總統仍是國家元首,主掌外交、軍事以及監督政府各部門,由人民選出,任期5年,連選得連任一次。

修憲提案也提及,菲律賓國會將由聯邦議院及參議院組成。

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外界反應兩極

支持改制的人士認為,菲律賓是由7000多座島嶼、81省組成,各地有不同的需要,聯邦制可因地制宜,權力不再集中於中央,各州能更自主與快速地支配資源及稅收,發展與建設地方。

但1987年憲法起草人之一、前首席大法官戴維德(Hilario Davide Jr.)形容,把國家改為聯邦制是「自尋死路」,他認為,菲國本就有地方家族把持政治的情況,聯邦制將加大這些家族的勢力,使得國家重回封建時代。

他並指出,在聯邦制之下,各州都得有一套自己的行政、立法與司法系統,這將使菲律賓官僚體系大幅膨脹,民眾將被迫繳納更多稅金以支持州政府運作。

另一名退休首席大法官孟多薩(Vicente Mendoza)警告,聯邦制恐怕造成國家分裂,國力會被削弱,目前國家的問題只要「地方分權」即可解決,並不需要傷筋動骨大幅改制。

孟多薩說,縱觀其他聯邦制國家的發展史,多半是由州整合成一個國家,團結國家力量,如美國和馬來西亞,但菲律賓從一個國家分裂為州,是反其道而行。

杜特爾特盟友占「超級多數」的眾議院,希望在5月或9月以前把新憲法草案提交公投,但由於兩院在表決方式上意見不同,使修憲工程在提案階段即陷入僵局。

眾議院議長阿爾瓦雷茲(Pantaleon Alvarez)主張兩院聯席投票表決,但參議院則堅持兩院各自表決,才符合憲法設立兩院的精神。否則,24席參議員的聲音,很容易就會被290多席眾議員淹沒。

修憲卡關,國會兩院對立可能激化,修憲工程預料無法照原定時間表進行,甚至可能胎死腹中。

戴維德建議,如果主要目的是解決穆斯林叛亂問題,那麼政府應該先成立莫洛國自治區作示範,如果成功再推動整個國家改制;資深選舉律師馬卡林塔(Romulo Macalintal)則建議,參議院與眾議院可以先試行聯邦制6年,再視結果來決定是否永久改變體制。

多名旅菲台商認為,菲律賓採取哪一種體制不重要,政府能不能真正擺脫貪污、提升辦事效率,才是國家能否進步的關鍵。

延伸閱讀:【菲律賓六個修憲重點】憲改聯邦制後,人們會如何受影響?

核稿編輯:李牧宜

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