假如公務員學院採用新加坡模式

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香港有意設立類似新加坡的公共服務學院,此模式下的學院自負盈虧,擁有更大的決策權,往往更能回應修讀者的要求。

行政長官林鄭月娥在其首份施政報告中,建議在香港成立公務員學院,以加強公務員培訓。[1]雖然細節仍有待公布,但行政長官在8月初出訪新加坡時,其實已透露會在香港設立類似當地公共服務學院(Civil Service College)的機構。[2]故此,參考新加坡的做法,對香港公務員學院的組織架構、管理方式和營運模式的雛型,多少能起預示作用。

香港課程:主打管理及領導技能

在香港,「公務員學院」是個新名詞,但公務員事務局轄下的公務員培訓處,早已承擔着培訓公務員的工作。政府就公務員培訓作出的撥款,近年亦見增加,其中2017至18年度的相關支出,較之前一年增加了5.8%,至接近1.5億元。撥款除了用於培訓課程,亦投放在網上學習項目、為政府部門提供顧問和諮詢意見服務,以至不同的學習推廣計劃。[3]

政府預計,今年培訓處能為65,500位公務員提供不同的培訓課程,當中包括受訓人數達30,000人的管理課程,以及供2,700人就讀的高級領導發展課程。[4]就培訓性質而言,現有課程多集中為公務員提供領導及管理、語文及溝通、國情和《基本法》等方面的培訓。[5]

在管理課程方面,參考2017年公務員培訓處的服務概覽,內容包括提升抗逆力工作坊、談判技巧、演講技巧基礎課程等。當中亦有與創新相關的內容,例如「領導創新變革」[6],以及為高級公務員而設的「創意領導培訓課程」。[7]至於讓公務員網上自學的「公務員易學網」,則提供與資訊科技相關的課程,培訓內容以軟件應用和資訊保安為主。[8]

香港隸屬公務員事務局 新加坡由多方參與管理

對比香港公務員培訓處及新加坡培訓公務員的公共服務學院,兩者其中一個明顯分別,在於組織架構。其中香港的公務員培訓處隸屬公務員事務局,由其中一位公務員事務局副秘書長統籌[9],旗下有一位首席助理秘書長(培訓發展)和一位助理首席訓練主任,分別領導七位總訓練主任以及一位高級行政主任。首席助理秘書長(培訓發展)除了負責培訓發展政策,亦要兼顧公務員培訓處的行政管理;而助理首席訓練主任在負責不同課程以外,同樣要顧及分部行政事宜。[10]

新加坡的公共服務學院則屬政府法定機構,設有董事會及管理團隊。董事會是學院的執行機構,可行使法律賦予學院的所有權力。[11]董事會由主席牽頭,董事成員包括學院的行政總裁、高級公務員、私人公司高層和學界代表。[12]管理團隊則以學院委任的行政總裁為首,負責執行學院制定的各項政策,並處理相關的行政及管理工作。[13]

沒有最好的管理模式 只有合適的管理模式

歸納以上資料,香港的公務員培訓處是政府部門中的一個分支,由公務員擔任的管理人員,需兼顧制訂發展大方向和處理日常行政工作;新加坡公共服務學院則由政府及不同社會人士組成的董事會,決定政策及方針,另有管理團隊負責實際執行以及行政工作。

以上兩種管理架構沒有優劣之分,經濟合作及發展組織(OECD)一份關於公務員學院的研究強調,由於迥異的社會背景和政策偏好,所以各地的公務員培訓單位會有不同的管理模式,最重要的是能否有效管治。[14]

不過報告亦提及,將日常運作以及制定策略兩種職權分開,有助提高效率及透明度、提升課程質量,回應修讀者所需。而新加坡公共服務學院的董事會包括了公營及私營機構的持分者,亦可確保學院與這些機構緊密合作。[15]

香港模式更配合政府需要 新加坡模式有助獨立自主

就學院與政府的關係,OECD報告歸納出三種類型:學院在架構上十分接近政府中心為一類,學院隸屬個別政府部門為第二類,學院是自主機構為第三類。[16]根據這種歸類法,香港的公務員培訓處屬第二類。這種模式的好處,是讓政府能夠主導課程設計和重心,有利培訓部門將政府視為優先的事項轉化為課程,但反過來說,這亦變相限制了優先事項以外的培訓計劃發展。另外培訓處享有的行政和政策自主權較少,又因審批需時,不易因時制宜地調整課程。[17]

而新加坡公共服務學院,則是由公共服務部監督的法定機構。[18]既與政府保持正式關係,又因自負盈虧及法定地位而能在制度上保有一定自主性。[19]由於此模式下的學院擁有更大的自主權、決策能力和資源管理責任,因此往往更能回應修讀者的要求。[20]

持續研究推動課程改革 諮詢服務開拓收入來源

新加坡公共服務學院另一個特色,是在提供培訓課程的同時,亦會進行各種政策研究,並且為其他公私營組織提供諮詢服務。在政策研究方面,新加坡公共服務學院涉獵了多個範疇,例如數據分析、人力資源、經濟及公共理財等。[21]過往的研究題目包括吸引新一代加入公共服務行業的方法[22]、就規範共享平台進行案例分析[23],以及為智慧城市設立彈性框架等。[24]

政策研究及諮詢工作,都有助學院制定更切合實際需求的課程,推動學院發展。[25]另有學院的課程導師認為,培訓人員藉研究及諮詢接觸最新的問題,有助他們察覺現有培訓課程的不足之處。[26]

除了協助改良課程,政策研究及諮詢服務亦為新加坡公共服務學院開拓收入來源。新加坡公共服務學院擁有三個財政來源,分別是政府的預算撥款、贊助機構的資金,以及參與者的學費。[27]當中政府撥款主要用於維持培訓機構運作的基本費用,並確保學院有足夠資源發展新的學習方法。[28]至於依賴用家那部分的收入,則可以令學院對培訓需求更敏感,亦確保培訓課程質素達標。[29]

建立區域網絡 由內銷轉出口

長遠而言,公務員培訓機構還可以建立自己的國際網絡,從享負盛名的培訓機構中得到寶貴的經驗,緊貼潮流。[30]另一方面,培訓機構可按各自的專業及長處,為其他地區的公務人員提供課程,促進互相學習,同時減低成本。[31]行政長官在其施政報告中,亦提及公務員學院須注重加深公務員對國家發展和中央與特區關係的認識,增強公務員的國際觸覺,並促進與其他地區的公務員交流。[32]事實上,這種區域網絡對學院而言亦是一大商機,能藉着「輸出課程」帶來額外收入。

香港公務員培訓處素來有進行這種區域交流,內地多個城市也是香港的合作對象。[33]而内地和海外亦有不少類似先例,2005年成立的中國浦東幹部學院,便為逾130個國家共6000人,開設超過230期國際合作培訓班[34]

除了能加強這類區域交流外,公務員學院亦可探討在人才管理和金融等香港擅長的領域上,為其他地區作出貢獻。在「一帶一路」的沿線國家中,相信也不乏相關的培訓需求。若香港能透過提供公務員培訓,鞏固與這些國家聯繫,為港人港企在這些國家的發展打好基礎,所產生的槓杆效應,受惠絕對不止於公務員。

  1. 《行政長官2017年施政報告》。2017年10月11日。
  2. 擬設學院加強公務員培訓」。取自香港政府新聞網網站,最後更新日期2017年8月3日。
  3. 「2017-2018‍年度財政預算案」,財政司司長辦公室,2017年2月,第283頁。
  4. 同3。
  5. 「公務員培訓及發展概況」,立法會公務員及資助機構員工事務委員會,立法會CB(4)306/16-17(05)號文件,最後更新日期2016年12月19日,第1頁。
  6. 管理」。取自公務員培訓處服務概覽網站,查詢日期2017年9月21日。
  7. 培育領袖」。取自公務員培訓處服務概覽網站,查詢日期2017年9月21日。
  8. 資訊科技地帶」。取自公務員培訓處服務概覽網站,查詢日期2017年9月21日。
  9. 公務員事務局局長、常任秘書長及其副手」。取自公務員事務局網站,最後更新日期2017年8月1日。
  10. 公務員培訓處組織圖」。取自公務員事務局網站,最後更新日期2017年5月2日。
  11. Section 5, Part II, Civil Service College Act (Singapore), Version 2010.
  12. "Board of Directors," Civil Service College Singapore, last modified September 19, 2017; “Our Management Team," Singapore Civil Service College, last modified August 16, 2017.
  13. 同10,Section 15,Part IV。
  14. "National Schools of Government: Building Civil Service Capacity," OECD, 2017, pp.101.
  15. 同13,第99至100頁。
  16. 同13,第89頁。
  17. 同13,第89至92頁。
  18. "About us," Civil Service College Singapore , last modified May 29, 2017.
  19. 同10,Section 15,Part IV。
  20. 同13,第89至92頁。
  21. "Knowledge," Civil Service College Singapore, last modified August 29, 2017.
  22. "Research Study: How Might We Attract the New Workforce to Take Up a Public Service Career?," Civil Service College Singapore, last modified May 18, 2017.
  23. "Case Study: Disruptive Technologies in the Land Transport Sector: Regulating Ride-Sharing Platforms," Civil Service College Singapore, last modified May 11, 2017.
  24. "Think Piece: A Resilience Framework for Smart Cities," Civil Service College Singapore, https://www.cscollege.gov.sg/Knowledge/Pages/A-Resilience-Framework-for-Smart-Cities.aspx, last modified December 27, 2016.
  25. Mussie T. Tessema, Joseph L. Soeters, Gerard De Groot, Mewael F. Tesfaselassie, "Managing civil service training institutions: What lessons can countries learn from Singapore?," International Journal of Human Resources Development and Management 7(3/4) (2007), p.305.
  26. 同24,第304頁。
  27. 同24,第304頁。
  28. 同13,第112頁。
  29. "Lessons on best practice in the approach to effective civil service training: A Comparative Study of selected countries from Central and Eastern Europe, and the former Soviet Union,(1989 to 2003)," The United Nations Development Programme, June 2003, p.23.
  30. 同24,第309頁。
  31. 同28,第24頁。
  32. 《行政長官2017年施政報告》,2017年10月11日。
  33. 職能」。取自公務員事務局網站,最後更新日期2017年5月9日。
  34. 中國浦東幹部學院情況介紹」。取自中國浦東幹部學院網站,查詢日期2017年9月29日。

本文獲授權轉載,原文見智經研究中心

責任編輯:周雪君
核稿編輯:王陽翎

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