非常時期需要非常手段:巴西的「阿根廷時刻」

非常時期需要非常手段:巴西的「阿根廷時刻」
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投資者或阿根廷人不會忘記其中的諷刺之處:可以輕易地將支出上限寫入憲法的國家,也可以同樣輕易地將它移除。

文:Filipe Campante(哈佛大學甘迺迪政府學院公共關係副教授)、Dani Rodrik(哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學教授,著有《經濟規則》)

巴西經濟出現了斷崖式暴跌,這是多年來經濟管理不當和大面積腐敗醜聞的結果。經濟管理不當和大面積腐敗醜聞吞噬了巴西的政治和商業建制派——現在眼看著快要將第二任總統拉下馬了。在政治和經濟動盪時期,你很難專注於政策發展,但事實仍然是,巴西如果想要打好持續增長的基礎,就必須克服基本挑戰。而最大的基本挑戰就是財政萎靡。

很容易認為,巴西過多的政府融資長期以來一直拖累經濟。政府支出佔GDP之比高達36%,是收入水平相近國家中最高的。多年來的財政放縱導致巴西積累了巨大的社會安全負債,而大宗商品價格低迷又放大了問題——現在還要加上政治危機——債務現已達到GDP的70%左右,政府不堪重負。財政狀況告急導致融資利率高企,這反過來讓財政狀況更加危險:更高的利息支付是巴西和同類國家之間的利差的最大原因。

在這樣的背景下,巴西國民議會試圖重振市場信心,在去年12月批准了前所未有的憲法修正案,為非利息政府支出設置了一個至少為期十年的上限,這個上限與前一年的通貨膨脹率掛鉤。如果能夠堅持貫徹的話,這一支出上限將保證,只要國民收入能夠取得真實增長,政府(除利息支出外的)佔國民收入之比就將下降。國際貨幣基金組織(IMF)當時予以熱烈支持,稱之為可能的財政「局面改變因素」。

但真的是這樣嗎?乍一看,支出上限的經濟原因非常弱。經濟理論並不支持在長達十年的時間裡保持真實政府支出不變。規模大如巴西政府,根本不存在能夠確保持續增長的政府支出——GDP之比的魔法數字。此外,支出上限不區分政府消費和政府投資。而在實踐中,這可能成為除了支出上限之外的又一個目標,從而扼殺在未來衰退時期採取反週期財政政策的空間。

即使作為市場信心的信號,未來支出上限的概念也存在重大弱點。只要經濟處於收縮狀態,支出上限實際上並不會帶來多少紀律;它不能迫使政府和經濟同步收縮。從阿根廷的傳統看,財政收縮會被延遲到未來——從而起不到信心提振器的作用。事實上,IMF認為光有支出上限是不不夠的,並敦促巴西採取更多的前置財政調整。

也許非常時期需要非常手段。巴西的計劃效仿了1991年的阿根廷可兌換計劃。可兌換計劃取消了所有貨幣管制,將阿根廷比索盯住美元。面對惡性通脹和市場信心消失殆盡的局面,阿根廷政府試圖通過讓貨幣政策進入「自動駕駛」模式來獲得信譽。阿根廷釋放出的市場信號是「看,這樣我就管不了貨幣政策了。」類似地,巴西在告訴市場,它將收縮政府(只要經濟在增長)。兩者的承諾都有法律甚至憲法背書。

當信譽成為經濟復甦的最大瓶頸時,這樣的措施是有意義的——只要它們對市場信心起到了預想的效果。事實上,巴西政府債券的長期利率自修正案通過後大幅下降了(儘管很難釐清這個規則的因果效應),並且保持在遠低於修正案前的水平,儘管在總統特梅爾被曝光授權非法撥款給身陷囹圄的議員後曾經一度短暫上升。

但正如阿根廷在隨後幾年中所發現的,約束性財政立法本身可能成為經濟復甦的巨大障礙。到20世紀90年代末,阿根廷的主要問題已是貨幣高估。一屆又一屆政府因為害怕失去信譽而嚴守可兌換法,但這只能加劇阿根廷經濟的競爭力危機。最終,在街頭暴動和政治騷亂中,阿根廷在2002年放棄了貨幣盯住。

從阿根廷的經驗看,巴西的支出上限看上去也很有問題——特別是考慮到可預見的未來政治動盪仍將持續的情況。而一旦巴西開始復甦(遲早總會的),支出上限可能引起更大政治爭議。不難想像,下一任政府——不管來自哪裡——將認定支出上限已是經濟增長提速的障礙。支出上限的捍衛者提出的理由將不再令人信服,因為其經濟論據在信譽問題已不再極端的時候根本不堪一擊。

事實上,支出上限將繼續自我破壞,因為它成功地解決了信譽問題。巴西可能淪為政策作為承諾機制的圖騰價值(即使它早就已經失去了這一用途)的囚徒。投資者或阿根廷人不會忘記其中的諷刺之處:可以輕易地將支出上限寫入憲法的國家,也可以同樣輕易地將它移除。

民主國家有時會自縛雙手或委託決策,這有很好的理由。比如,獨立央行或財政委員會能幫助政府克服犧牲長期利益短期操縱經濟的誘惑。但巴西的支出上限看上去不像是可持續的解決方案。它確實誕生於財政緊迫感,但其最大的風險是它最終煽動圍繞這一上限本身的政治衝突,而不能促進關於必須做出艱難的財政選擇的​​深思熟慮。

Copyright: Project Syndicate 2015 - 巴西的阿根廷時刻

責任編輯:翁世航
核稿編輯:朱家儀

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