如何避免讓人民懷念專制統治?七個制止民主衰退的重要步驟

如何避免讓人民懷念專制統治?七個制止民主衰退的重要步驟
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我們想讓你知道的是

在初步實現民主的新興國家中,如何在政治競選活動中處理好民眾的期望,以保持民眾的支持和防止「對專制的懷舊」是極為重要的。

文:喬舒亞・科藍茲克 (Joshua Kurlantzick)

我們已經審視了在發展中國家民主是如何倒退的,發現罪魁禍首常常是出現在發展中國家本身。扭轉這種衰退的責任,主要落在從泰國到俄羅斯等已經見證到民主倒退國家的肩上。任務是艱鉅的,但可遵循有助於制止這種衰退的七個重要步驟。

1. 期望管理

我們已經瞭解,年輕民主國家出現問題的部分原因,不僅只是因為公民們期望擁有更大的社會和政治自由,他們實際上已經獲得了這許多自由。他們往往對民主能夠帶來成長和公平有很高的期望,在許多國家來說,這些期望並未實現。因此,在初步實現民主的新興國家中,如何在政治競選活動中處理好民眾的期望,以保持民眾的支持和防止「對專制的懷舊」是極為重要的。

較早時,我們看見過南非後種族隔離第一代領導人如何處理好期望,在1990年代只提供小小的經濟承諾——可以實現的土地再分配和創造就業承諾。其他新興民主國家有少數領導人也曾採取類似的明智步驟:1990年代和2000年代初期,李登輝還有後來的陳水扁都在推動深化民主,使台灣更為獨立,但也承認這些戰略會產生經濟後果,至少在短期內是如此。換句話說,他們擺平了選民。

2. 防止出現滯長

發展中世界的民主最重要的工作,是防止增長率停滯或下降。在前面幾章我們已經看到,新興民主國家的工人階級會對民主政府感到幻想破滅,更多的是因為經濟增長已經停滯和(或)不公平現象已經大幅上升。當前的全球經濟放緩進一步破壞了民眾對民主政府的信心。一個稱為「民主社群」的全球民主政府論壇確曾一再警告,經濟停滯是民主的最大威脅;本書中詳述的許多「民選專制者」如不是因為經濟下行損害了他們國內政治與經濟上更自由派的其他人物的名譽,是絕不會當選的。

例如,在2001年泰國初次國家選舉中當選總理的塔信(Thaksin Chinnawat)之所以能夠勝選,部分原因是他的龐大財富使他能夠精心布置覆蓋全國各處的廣告牌。但他能夠獲選,也是因為亞洲金融危機的緣故,許多泰國人怪罪當時川.立派(Chuan Likphai)領導的政府,他遠比塔信擁有更好的人權和民主化紀錄。事實上川.立派政府採取了許多創舉幫助泰國脫離危機,但是選民們因為該國經濟的停滯而乾脆對他施以懲罰,塔信的廣告無情地抹黑川.立派和他的內閣經濟上的無能。

當然,世界上每個國家,不論是已開發國家還是發展中國家,都會想法避免經濟下行。但是經濟停滯給新興民主國家的政治生存造成的嚴重危害,意味著發展中世界及其援助組織必須更謹慎思考它們開出的經濟政策處方,至少近期來說是否會壓縮到發展中經濟,從而可能傷害到民主化成功的機會。像1990年代末期和2000年代初期加諸亞洲發展中國家,或2000年代末期和2010年代初期加諸希臘和一些東歐及波羅的海國家的緊縮計畫,可能對減少政府債務、再平衡預算和幫助國營企業減肥有些用處,但在此同時,他們可能至少導致成長率暫時放緩。

在發達民主社會,這種成長率的減緩可能僅僅導致下次選舉中政黨的變動,或是產生對總統的抗議。但是在較不穩定的新興民主國家中,成長放緩及其帶來的經濟停滯會引發不信任民主本身的想法,對專制統治的懷舊,或甚至像塔信、普亭(Vladimir Putin)或烏克蘭的亞努科維奇(Viktor Yanukovych)等專制統治者的回朝,他們基本上是以承諾更高的經濟成長換取對個人和政治自由的限制。

與其一直依賴標準的緊縮計畫解決面臨經濟下行的發展中國家問題,國際社會可以考慮讓發展中國家的領導人嘗試更為非正統式的措施。舉例來說,在亞洲金融危機期間,馬來西亞當時的領導人馬哈迪(Mahathir Mohamad)因實施旨在阻止他(統治的)經濟停滯國家的資本外流,並穩定管制經濟,招致國際金融機構、領銜銀行家和許多財政部長的嚴厲批評。

但現在回頭看,馬哈迪受到廣泛譴責的非正統行動看來是有效的。危機之後,幾乎是正統經濟典範的亞洲開發銀行的一項研究發現,馬來西亞的資本管制有效恢復了經濟的穩定。

3. 讓中產階級同舟共濟

雖然經濟的停滯影響到發展中國家的所有階級,但中產階級擔心民主會產生窮人選出的總統,這些窮人會踐踏私有財產權和全面拿走中產階級長時間辛苦積累的經濟和社會權力。在泰國、巴基斯坦、菲律賓和其他許多國家,由於中產階級對民主的徹底幻滅,因此他們支持以憲法外手段推翻選舉——即使是有瑕疵的選舉——產生的領導人。我們已見識到,沒有中產階級商業界的支持,國家不僅會民主倒退,而且往往會因為商人領袖移往國外(像逃離委內瑞拉的商界人士)或投資他處(像暫時將其資本放進相鄰的新加坡的印尼商界領袖)而艱苦謀求經濟成長的局面。

要留住中產階級必須採取幾個主要的步驟。首先由於新興民主國家的選票已主要由窮人支配,民選領導人必須不厭其煩地向中產階級和商界菁英保證,他們並不僅是關注選舉,而且也致力於保護私人財產、法治、貿易權利和其他商業權利。他們這樣做的同時,可以採取比較有利窮人的經濟政策,只要中產階級相信這些政策雖是為了減少不公平和赤貧現象,但並非大幅度重新分配財產、也不會威脅到該國既有的經濟權力即可。

這並非是一項容易的平衡,但是在巴西,在魯拉(Luiz Ignacio Lula da Silva)的兩任總統任內,完全成功做到了這點,即使他推行在許多方面相對類似塔信政策的利貧方針,但仍獲得中產階級的支持。2003年魯拉初次上任時,被看作左派民粹主義者;他出身於工會運動,多年來與該國的保守獨裁者抗爭。魯拉就任後,採取了重大步驟,履行進步競選活動時的承諾,包括向主要國營公司提供政府獎勵和方針、透過新的現金轉帳計畫減少赤貧、將更多的政府資源集中用於小學教育。

但在此同時,他和他最資深的顧問親自向聖保羅的商界力保,他會繼續實施他前任的自由主義宏觀經濟政策,包括任命正統派貨幣事務主管、在(拉美)地區帶頭與智利等其他高成長經濟體加強外貿聯繫和減少赤字。在魯拉時期,巴西的經濟快速上升,開始在減少赤貧方面有所突破,離任時成為現代歷史上最受巴西人——包括中產階級——歡迎的總統。

由於魯拉的政策幫助減少了巴西的不公平現象,他也對鞏固該國的民主做出了貢獻。伊桑.卡普斯坦(Ethan Kapstein)和納森.康佛斯(Nathan Converse)在《民主雜誌》刊登的一系列發展中國家研究發現,「在民主化最後出現逆轉的國家,不公平現象的確非常突出,同樣的,與民主化持續發展的國家相較,民主化倒退國家的貧窮率平均較高。」換句話說,在收入不公程度較高的發展中國家,民主制度是無法延續下去的。

4. 建立機制阻止民選專制者

為使中產階級共進退,新興民主國家必須做的一部分工作是找出更強力、更有效率的手段阻止像塔信或查維茲(Hugo Chavez)這樣的「民選專制者」的出現。阻止民選專制者的一些可能方法,包括在國家憲法中載明設立高等法院,且機構一旦設立即幾乎不可能予以改變,負有裁定主要選舉作弊、高級政府領導人貪污和與政府相關其他犯罪案件的任務。

同樣的,新興民主國家或可考慮修改其選舉制度,減少出現「民選專制者」的可能性。出現民選專制者的許多國家,如泰國,都有贊同兩大政黨的國會制度,在這一制度下,如缺乏有力的法院和其他機構,最後產生的總理(首相)就會成為實際上的獨裁者。因此,從減少總理(首相)的權利去改變,就會減少出現民選獨裁者的可能性。

這些改變可包括轉變成總統/國會混合制,使民選總統(在不丹或柬埔寨等國是國王)也擁有一些最低程度的權力,以制衡總理(首相),像今天的新加坡一樣。實際上卡普斯坦和康佛斯發現,在他們所研究的一百二十三個國家當中,比起行政權力受到強力限制的國家,力度不夠的國家幾乎有兩倍的可能性會出現民主倒退。

5. 軍隊永遠退出政治

如我們所見,許多發展中國家中,對其民主選出的領導人不滿的中產階級會去尋找其他的替代選擇。最多的情況是,這意味著邀請軍方介入,或如果是在泰國和菲律賓等地,就是賦與武裝部隊重大的政治權力,即使他們並未實際發動政變。

當然,即使是像匈牙利這種由文人完全統治軍隊的國家,中產階級對民主的幻想也會破滅。然而,因為有那麼多發展中國家的武裝部隊仍舊是過問政治的主要角色,因此中產階級幻想破滅後,更會經常提供替代文人統治的選擇。像在泰國一樣,其武裝部隊領導人經常批評文人政府,並表示軍隊可以把許多事情處理得更好。如果軍隊不介入政治,中產階級就不會有那麼多地方發洩他們的委屈,他們對民主的不滿也就比較不可能發生,招致民選政府被推翻。

儘管印尼仍舊面臨各種挑戰,但它已戲劇性地成功實現文人對武裝部隊的控制。在蘇哈托(Suharto)時期,軍隊是該國的中心建制,以雙職能(dwifungsi)為其哲學,即軍隊不僅應在防衛方面,也應在國內政治方面發揮主導作用。在蘇哈托的國會中,武裝部隊為其本身保留了一定百分比的席次,印尼亞齊和帝汶等邊緣地區的區域指揮官權力大到像軍閥一樣。

許多印尼民意領袖將印尼實現文人有效控制武裝部隊、減少軍隊駐紮在許多衝突區(不包括巴布亞)、軍隊脫離政治權利中心、全面向官員灌輸軍隊脫離政治的概念等,看作民主時期所取得的最大勝利。(可以肯定,印尼前任總統尤多約諾〔Susilo Bambang Yudhoyono〕是一名退休將領,但他並不像蘇哈托一樣受到武裝部隊影響,或是與他們勾結一起,而是將平民的利益放在第一位。)平民化是包括尤多約諾在內的印尼領導人一致努力削減軍隊權力,也是更廣泛調整印尼政治和民眾對軍隊表達不滿的結果。

蘇哈托之後的文人領導人大體說服了軍隊領導人,使他們相信,為了維持軍隊的國家聲譽,他們必須擺脫政治。印尼的文人領導人在2000年代初期做出了其他幾項緊要的決定。他們將軍隊與警察區分,向民眾強調,警察負責國內事務,包括打擊恐怖主義。民眾開始對一些菁英警察部隊產生信任感,主要由於這些警察部署了廣泛的線民和民眾密報網,因而一舉打掉了該國最強大的伊斯蘭祈禱團。最後,印尼政府也取消了軍隊在國會中的保留席位,這是軍隊所享有最重要的根深柢固特權。

但是,文人領導人仍私下向軍方保證,雖然他們的商業與政治利益會減少,作為補償,政府會穩定增加國防預算。事實上,軍隊的預算的確是從2003年的11.8億美元左右,增加到了2010年的3億美元。

在此同時,印尼的文人領導人向軍隊表明,如果軍隊遵行這項過渡,他們將為武裝部隊保留某些特權與權力。這是印尼一項務實的決定,最後或可在埃及和敘利亞複製,歷史上這兩個國家的軍隊在社會上介入甚深。印尼文人領導人明確表示,儘管2000年代初期通過了立法,創造了設立人權法庭的可能性,但國家政府不打算因前蘇哈托時期的官員,在帝汶、亞齊或巴布亞侵犯共產黨員、伊斯蘭主義者或其他政治反對派的人權而將之起訴。

6. 瞭解中國模式

當西方國家遭遇治理危機時,中國大體躲開了全球的經濟下行,中國模式對許多發展中國家的吸引力有所增加。我們已見到這個模式的吸引力,如何從獨裁者擴散到許多新興民主國家各個層面的民意領袖,他們將本國軟弱的政府拿來與看來強大、明智和擁有快速決策品質的中國政府做出對比。特別是中國模式已在東南亞增加了吸引力,這個區域多數國家的民意領袖曾經到過中國洽談業務或度假,因此親自見到了中國巨大的經濟成就。

但即使是在東南亞,多數政府和民意領袖並未完整理解這個模式。如果他們理解,就不會那麼高估。多數發展中國家通曉中文或有能力與財力離開北京或上海前往外地旅行、並看見中國面臨的許多挑戰(包括極端的收入不平等)的外交官並不多。要更細緻瞭解中國模式和中國本身,發展中國家必須轉變它們的一些外交優先次序。在大部分東南亞國家,多數最資深和最具威望的外交官最終都會升遷外放到美國或西歐的位置上,這是冷戰年代留下的傳統。剩下來仍在仕途中掙扎的中層外交官才會被派到中國,但很少人能停留足夠的時間在中國多走幾趟。

這點必須改變:對發展中國家來說,特別是亞洲的發展中國家,外交官外派中國必須與派往倫敦或華盛頓的外交官一樣,享有同樣的特權、待遇和支持,才能培養出徹底細緻瞭解中國的一群官員。有了這種瞭解,發展中國家就可真正評估中國的專制資本主義模式長遠來說是否能夠幫助中國本身,並且是否能夠引用到他們本國。

7. 向貪污宣戰

我們已經看到,在民主過渡過程中出現的所有問題當中,貪污的橫行往往是最腐蝕商業信心和民眾對民主的看法的。在過去,貪污高度集中化的社會中,貪污的普及造成了貪腐現象一飛衝天的印象,即使實際情況並非如此。再加上愈益不受約束的媒體最喜歡報導政府貪腐的消息,以致認為貪腐已嚴重為患政府的看法,幾乎普遍成為年輕民主國家的問題。

長遠來說,在成功減少貪腐現象的新興民主國家,民主作為一種政治制度,更容易獲得較高程度的民眾支持度。或可採行的一個戰略是讓高級部長和公務員領取更高的薪酬,新加坡最先採取了這種做法,當地部長的薪水是按私人部門高收入專業人員的薪酬指數計算。部長和公務員的薪酬高,政府或可減少政府高層出現貪腐的動機。(當然,這種薪酬也會失控;新加坡的領導人意識到經濟出現困難,最近提出要減薪,但他們仍舊領取高於美國總統一倍的薪水。)

除向資深部長和公務員提供這種報酬外,還可設立受憲法保護不受政治干擾的獨立反貪腐監察機構,這是很少新興民主國家願意嘗試的一件事。反貪腐監察機構必須擁有獨立的調查權力,甚至可由透明國際(Transparency International)等組織的部分外國專家組成,以進一步保持其獨立性。使用外國人調查新興民主國家貪腐的想法可能看起來很極端,或導致主權喪失,但這個主意絕不極端:有如公司僱用獨立董事加入其董事會,以確保類似類型的獨立外來意見。

有少數發展中國家已試圖建立這種獨立監察機構:小國東帝汶意識到石油財富對這個年輕民主國家可能帶來的貪腐效應,已設立了一個用石油款項出資的主權國家基金。但是與許多發展中國家政府不同的是,東帝汶政府根據其自身法律,除將基金投資於教育和其他類型的社會福利外,還禁止在現在動用太多基金,有一個由帝汶人和外來專家組成的小組在監管如何管理該基金,並定期印發基金使用情況報告。

在小布希與歐巴馬的接連努力下,發展中國家的民主正在退潮

書籍介紹

民主在退潮:民主還會讓我們的世界變得更好嗎?》,如果出版

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作者:喬舒亞・科藍茲克 (Joshua Kurlantzick)

從2000年代中後期開始的新一波民主退潮,是全球性的,範圍之大、影響之廣,超越想像。以美國為唯一強權主導的西方民主體系開始衰退,被視為是民主中堅的中產階級轉而不再支持民主,甚至開始背叛民主,民主與經濟成長是否真的互相關聯,則已成為眾人的問號。

被認為是民主推手的互聯網成了民主的兩面刃,結果是讓民主制度進入在經濟、教育、社會上都尚未準備好的國家,讓民主更快退潮,讓這些在民主發展中國家的男男女女付出慘痛的代價。更不用說當新興國家的主權與利益被成熟民主國家以民主與人權為由被侵害的時候,執政者與人民都不可能覺得必須站在民主的一方。如果民主仍然是我們長期最好的選擇,那麼我們要的是什麼樣的民主?

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責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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