英國脫歐的四種過渡模式:一步到位不可能,最怕吊在懸崖上

英國脫歐的四種過渡模式:一步到位不可能,最怕吊在懸崖上
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英國脫歐時間表已經清楚,明年3月開始談判,但實行計畫卻付諸闕如。大多數都同意須有一個過渡協議,但究竟是怎樣的模式,卻又莫衷一是。

文:巴克(Alex Barker)、魏格斯提(Stefan Wagstyl)|財訊雙週刊 第514期

英國首相梅伊(Teresa May)承諾明年3月正式啟動分手談判、追求一刀兩斷後,英國脫離歐盟的政治時鐘就滴答響起了。談判上方籠罩的烏雲是:一個處理不當,跨界業務──營運許可、契約權利、海關特權、工作、居留許可,統統可能在一夜之間蒸發,人人措手不及。

這種末日風險因迫在眉睫、牽涉太大,投資人不能視而不見。法國總統歐蘭德(Francois Hollande)近日表示英國脫歐必有代價;代價為何雖無定論,但是擔心最壞情況會出現的心理,成了這場全球最複雜分手談判幕後的推手,也迫使企業必須做出可能重新形塑對歐洲經濟的決定。

此時,如有一項過渡協議產生,不失為補救之道。英國和歐盟政府高層官員都認為,過渡安排可以提供英國一種至少可撐到2025年的法律基礎。一名將參與談判的歐盟高階官員說:「過渡是關鍵。從一方面來看,這場離婚案眼前最重要的結果就是過渡協議,但沒人能保證它能產生。」

分手環節複雜
最怕過渡協議難產

沒人能保證的癥結,是脫歐談判的架構。根據歐盟《里斯本條約》第50條,分手前,歐盟和英國之間的舊帳必須算清;在規定的兩年期限到期前,也必須就雙方未來關係的原則達成協議。其中未交代的是,在過渡協議到《全面貿易協議》產生——起碼也要在三到十年之後——之間的紛紛擾擾該如何處理?

英國政府前法律顧問胡德(Andrew Hood)說:「協議不會在英國離開歐洲的那一刻說有就有,一定會有過渡期,英國希望及早,最好在明夏之前一切就清清楚楚。」但這可能是一廂情願。

分手的各個環節都極其複雜,但是最令談判籌備核心擔憂的,是各環節怎麼互動。在各方都同意前、沒有一樣能先打包票,這表示過渡協議在最好的情況下,充其量也只是最後一刻的產物,而最壞的情形是談判破裂,各種過渡性安排徒成幻影。

在交涉英國退出歐盟應付的帳單事上也有齟齬。柏林、巴黎、布魯塞爾都打算把分手細節問題塞進「軟退」的《過渡協議》條件中,例如英國與歐盟共用事務的億萬歐元債務如何結算、預算費如何分攤等,一如歐蘭德所說:「英國想不付錢就走人,那是不可能的。」

分手費很關鍵
不可能不付錢就走人

因此,儘管歐盟和英國都同意及早達成過渡安排,對雙方都是經濟上的最理性途徑,但政治現實卻把兩邊推向全然不同的方向。歐盟一名介入談判的外交官說:「在第50條款期限到期前,一切不可能明朗。」

對德國來說,歐盟27國的團結才是優先,即使犧牲它與英國的政經關係也在所不惜;有「第50條款」的兩年期限作籌碼,歐盟在談判不會不用來迫英就範。但這些都無助於減低事情的不確定性。

一名歐盟外交官說:「時間站在歐盟這一邊,梅伊日子會愈來愈不好過,歐盟27國盤算她會想盡辦法避免走上懸崖。」而這一點可能就會強化英國「硬脫歐」強硬派的談判姿態。歐洲銀行1名法規主管說:「我們不會把業務押注在政治不確定上,我們必須對『硬脫歐』有所準備。」

過渡談判還有一個奇特的地方:結果可能根本不是過渡。歐盟與非歐盟國挪威、瑞士和土耳其等的貿易協定,當初都是以臨時措施為出發點,卻都持續了數十年。

安盛集團首席經濟學家、歐蘭德前顧問布恩(Laurence Boone)說:「英國脫歐會是一個緩慢而延宕的過程,一夜之間一刀兩斷是不可能的。他們管它叫過渡,但是我認為這個臨時協議會持續很久。歐洲很擅長這一點。」

沙盤推演
從「硬脫」到「軟脫」

從「硬脫」到「軟脫」,英國脫歐可能有以下四種過渡模式。

  • 1. 意外模式

幾乎是立即脫鉤。英國脫歐最極端的情形是沒有協議、不友好分手;過渡安排寥寥無幾,只以世貿組織的規定進行交易。英國得到的好處則是拿回法律與邊防的完全控制、省下歐盟預算費用和可以自由安排新的貿易交易。對若干脫歐派人士來說,最壞,英國也只是須對出口貨物付關稅,跨界企業與居民身分居留,就看地主國高興。

英國負責脫歐交涉的高層表示,這種事絕不會發生,歐盟領袖會體認到懲罰英國會傷害自己的經濟。英國官員的法律顧問則警告說,歐盟27國未必會將此禮物雙手奉上,英國若回到世貿組織,世貿的關稅稅率和最惠國待遇就會適用於英國。

結果如為「意外模式」,英國一夜之間就進不了歐盟30多個組織,醫療、化學等監督單位也須在國內另立、海關作業須大幅加強。歐盟一名官員說:「認為兩年中做得到是相信奇蹟。」風險既如此之大,歐盟27國會認為英國除了達成解決方案,別無選擇。但是無人敢排除發生意外的可能性。

  • 2. 滑翔道

進入2020年代。這個模式轉換過程比較明細而複雜。英國進入單一市場的若干權利會受影響,但其他營運權可透過量身定製的協定而延長。目標是安排出一個可以達成全面貿易協議的滑翔航道,讓英國和歐盟逐漸分開。這對一直都想恢復主權的英國政府來說具有政治吸引力。

至於複雜、有管理規則的服務業如銀行,在「滑翔模式」下,法律安排會如蛛網糾結。國際律師事務所Herbert Smith Freehills律師普洛克特說,歐盟有若干法律規章托住大盤市場,但對全面的投資金融模式而言仍舊不夠,這個時候就需要雙邊協定,例如,銀行要有存貸款業務、提供貿易融資和個人全方位服務,就必須取得在地國政府的同意。

最可能模式
保留緩衝期,但不會拖太久

滑翔道設計得愈複雜,就愈接近全面性的貿易協議,但此協議是由與分手案有關各造另立投票規來決定,歐盟政府和議會不會樂見他們的表決權被越過,要找出中間地帶不是那麼容易,尤其是服務業。因此,就算是雙方同意各項條件,企業仍有很多的不確定要面對。在英國與歐盟脫鉤的一切過渡法律安排下,英國無法進入市場。

  • 3. 基本型模式

進入2020年代中期。貨物出口,可能加上若干服務業,在此模式下有一些零星的安全網。這個模式提供比較粗略的過渡基礎,但英國卻能享有更多的自主。

雙方的談判代表都同意彼此提高關稅毫無意義,因為正式的貿易協議一旦締訂就會刪去;對貨物貿易來說,訂定零關稅臨時協議即可。另一個選項是訂一項留在關稅同盟的協議,持續一段時間,讓英國有時間磋商全新的貿易協定,在英國離開歐盟貿易區之日正式生效。

不過,這可能有兩個問題。一為世貿組織,外交官警告,將就關稅問題草率推出過渡協議,可能過不了世貿的關卡。此外,關稅同盟延長,在法律上雖站得住腳,但英國要磋商歐盟之外的新安排,能力會受限。英國每年對歐盟有214億英鎊的服務業盈餘,一旦受擾非同小可;這些與法規有關的安排,磋商起來更複雜,幾乎不可能達成共識。就算主管官員有更多的時間處理額外的工作量,商討出某種過渡協議在所難免,因為對一個大型金融服務公司而言,金融主管評估營運申請案可能就要兩年的時間。歐盟央行已經警告企業它可能忙不過來,英國的主管官員也面對類似的壓力。

  • 4. 現狀延長

一至三年。技術上,這是最簡單的過渡安排,為脫歐的英國提供一道夠長的跑道。當英國不再是歐盟成員時,仍能在一段有限的時間內保持它大部分的經濟權,也許是依據「第50條條款」退出歐盟後的一到三年。它的相對簡單性,使得臨時協議早日達成更可行,也為企業提供了確定性。

部分英國脫歐派提倡加入歐盟經濟區。這種安排允許非歐盟國如挪威成為單一市場的一員,條件是:接受自由遷徙、共同規則、繳交預算費用。但布魯塞爾、巴黎和柏林都不太能接受這種安排,認為為了一紙臨時協議而動用現有法律模式甚或加以調整,從法律上和政治上來看,都好像是用牛刀殺雞。

可能性比較大的是將現狀加以特別延長,讓企業有一段較長的緩衝期。不過,全面過渡安排拖久了,英方也不會甘願承受過渡時期諸般限制。畢竟,梅伊能在20年大選時向選民解釋英國已離開歐盟,但仍在歐盟大多數法律規範之下、繳交會費和遵守歐盟法庭的裁決嗎?倫敦既是全球金融中心、有自己的金融規定與體制,會想依據歐盟規定運作嗎?

本文經財訊授權刊登,原文發表於此

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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