美軍幾乎成全球最大國際搬家公司:數百個海外基地之間光運送私家車一年就要兩億美元

美軍幾乎成全球最大國際搬家公司:數百個海外基地之間光運送私家車一年就要兩億美元
我們想讓你知道的是

2012會計年度,軍方福利處總共得到約2億5千8百萬美元的運輸補貼、「捐獻服務」和公款退費。

文:大衛‧范恩

我們不可能量化美軍海外基地對當地人士、軍方人員及其眷屬所造成的人力成本。然而,我們可以試圖算算財務成本——不過,即使這個看似簡單的工作,很快也就證明困難重重。

我在計算基地國家的開銷時,最先請教的對象之一是小布希總統執政時期的國防部副助理部長安迪・賀亨。坐在蘭德公司(RAND Corporation)他的辦公室裡,賀亨告訴我,許多「主張前進部署」的人士以為地主國支付大部分成本。

但是賀亨說:它們沒攤付太多錢。譬如,買飛機票送眷屬過去、把他們的家當運過去,都需要錢。另外還有海外宿舍、生活津貼、等候長期配房前要住旅館、膳食、零用金等等費用。賀亨又說,基地容許眷屬入住,又得蓋學校、診所、教堂等等。

我說:「加起來不少啊。」

賀亨說:「加起來是不少。這很稀鬆平常。通常派駐國外,期間相當短。三年、有時候更短。」

賀亨說,問題出在沒有人真正費心去計算成本。「到最後,連軍方也不清楚了。」

2013年,賀亨任職的蘭德公司終於決定好好算算這本帳。針對海外基地將近五百頁的這份研究報告指出,「儘管地主國提供大量的財務與實物支援,派駐軍隊及維持海外基地比起駐軍於美國,產生較高的直接財務成本」。譬如,在歐洲,空軍估計光是營運一個基地(即還未加上任何人事員額)每年平均成本就是兩億多美元,是美國境內一個空軍基地成本的兩倍多。

談到人事費用,空軍派在海外基地每人每年成本,平均比國內成本高出近4萬美元。海軍在歐洲每人每年成本高出國內近3萬美元,陸軍在日本每人每年成本平均高出國內近2萬5千美元。

即使陸戰隊派駐日本的成本相對最便宜,每人每年成本比起派駐美國本土48州基地,仍高出1萬至1萬5千美元之間。以1萬1千名陸戰隊兵力計算,美國納稅人為了駐軍日本、而非屯駐美國本土基地,每年就得多花1億1千萬美元至1億6千5百萬美元的經費。如果把全球駐軍人數加起來,這個數字高得令人咋舌。

要知道成本奇高,還有另一個方法:由於在海外有數百個基地,美軍幾乎成為全世界最大的國際搬家公司。怎麼說呢?因為美軍派駐海外,只要不是臨時任務,每個軍人通常都有權利把他/她的所有家當及一輛私人汽車,往返於海外基地與本土之間搬動。一次任期通常在一至三年之間,每年約有三分之一軍人會調動搬遷。

先不談別的,這代表軍方每年要從基地到基地之間運送數萬輛私有汽車。根據近來的合約估算,政府和納稅人每年為此要花費約兩億美元。

這還不算另外要運送每一件家具、每一本書、每一台電視機、每一件餐具、刀叉湯匙、兒童玩具,以及這位軍人家裡頭的一切東西,上限重量為5千磅至1萬8千磅不等,視其軍階和是否有眷屬而定。軍方還替派駐海外的軍人支付長期租倉庫放置家具的費用,另外還支付雜項費用,如每次調動,最高代付五百五十美元寵物檢疫費用。整體來講,每年光是搬家費用動輒就是好幾億美元。

官方的一本帳

固然海外基地明顯比國內基地維持費用高出許多,維持數百個海外基地和數十萬海外駐軍,總費用多少究竟還是個謎。(註10)理論上,我們應該知道總數:依法,五角大廈必須每年提報「海外費用摘要」(Overseas Cost Summary, OCS)給國會,交待清楚軍方在海外基地、使館及其他設施所有的開銷。這表示興建、營運及維修每個基地、營房、機場、港口、倉庫、彈藥庫、雷達站和無人機基地的一切費用,以及為維持每個駐外軍人及其眷屬所支付的費用,包含薪水、住宿、學校、教師、醫院、搬遷費用、剪草、水電瓦斯等等,都得交待清楚。

2012會計年度的海外費用摘要載明總支出為227億美元(約7千461億新台幣)。這個數目相當可觀,約略等於美國司法部或農業部的整個年度的預算;是國務院2012年全年預算的一半左右——其實國務院的預算相當大一部分花在武器銷售,對外軍事訓練和其他海外軍事(並非外交)用途。

可是,五角大廈的正式數字卻與唯一能查到的最近估計出入甚大。2009年,經濟學家安妮塔‧丹斯(Anita Dancs)估計花在海外基地和部隊的總費用為2千5百億美元——差別十倍!一部分差異源自丹斯的估計包括戰爭的開銷,而依據國會指示,海外費用摘要不計入花在伊拉克、阿富汗和全球其他地方作戰所產生的動輒數十億美元的費用。但是即使扣掉戰爭開銷,她的數字也達到1千4百億美元左右——仍然比五角大廈所列的數字差了近1千2百億美元。

AP_06101901224

差異如此之大,我更想要搞清楚維持這麼多海外基地與部隊的真正成本。為了搞懂數字,我請教預算專家、現任及前任五角大廈官員,以及海外基地的預算官。我請益的許多人客氣地告訴我這是吃力不討好的事,涉及到那麼多海外基地、分辨國內和海外費用十分複雜,而且五角大廈預算有許多機密。五角大廈記帳「經常虛構」的性質也增加相當的難度:五角大廈到今天仍是唯一一個無法通過財務審查的聯邦機關。國會起先命令五角大廈在1997年財務必須交付審查簽證;它卻一再延誤、做不到,目前新修正的目標是2017年。

本著愚公移山精神,我一頭栽進五角大廈預算的世界,發現它的帳冊有時候竟然還是人工填寫,四捨五入一錯可能就是10億美元。我審閱了數千頁的預算文件、政府和獨立的報告,以及幾百行的項目,從購物中心到軍事情報、甚至郵資補貼,鉅細無遺。我決定以較為保守的手法,遵循國會給海外費用摘要所訂定的基本方法,另外也列入五角大廈或國會可能忘掉或忽略的海外支出來計算海外基地的預算。譬如,不把進駐科索沃部隊的支出、阿富汗美軍基地以及美國海外屬地基地的支出列入,根本說不過去。以下就是我試圖確認真實費用所得到的簡略版本報告。

漏列的國家和建設

雖然海外費用摘要乍看似乎條列徹底,我卻很快就發現眾所周知設有美軍基地的一些國家,竟然沒有出現在報告上。事實上,五角大廈造冊的海外基地清單上就有十多個國家和海外屬地,是明顯在摘要中漏列的。固然他們或許可能統統列入「其他」這一類別,即「費用未達五百萬美元的國家,或未特別標明的海外地點」,但是科索沃、波士尼亞和哥倫比亞等地未列入摘要則有點奇怪。自從1990年代末期以來,美軍就在巴爾幹半島設置大型基地、屯駐成千上百部隊;根據五角大廈另一份報告,2012年在科索沃和波士尼亞的費用列為3億1千380萬美元。根據同一份報告,我發現海外費用摘要短報宏都拉斯和關達納摩灣基地的費用約三分之一,即8千6百萬美元。

海外費用摘要說,哥倫比亞、葉門、泰國和烏干達的費用都未達五百萬美元。以美軍目前在這些國家的軍事活動頻繁度而言,看起來極度不可能。從2000年以來,哥倫比亞計劃已經花了90億美元以上來推算,光是在哥倫比亞駐軍的費用很容易就會每年達到好幾千萬美元。然而,因為不敢斷定在這些國家真正的開銷為何,我決定保守一點,不拿最多只稱得上合理推測的數字來取代海外費用摘要上的數字。不過,在這些國家的真實開銷可能要再加上數千萬美元。

心理上已經有準備要更小心檢視海外費用摘要,果然我又找到它出紕漏的地方。在澳洲和卡達,五角大廈撥了錢付部隊的軍餉,卻看不到有「作業及維修」費用。這是說沒有錢供燈光、膳食或定期修理之用。在迪哥加西亞,也沒有列報人員薪水。很顯然摘要不是漏了相關數字,就是沒有蒐集資料將它列進去。利用其他國家的費用做參考,我估計每個地點費用還可以再加上3千5百萬美元。我給「漏列國家及費用」這一項填上4億3千5百萬美元。

以五角大廈估計的220億美元來講,這算不上大數目,若與整個五角大廈的預算來比,更是微不足道,但這只是開端。

屬地及太平洋島國

依據國會的指示,海外費用摘要經常忽略那些部分被遺忘的美國基地,如波多黎各、關島、美屬薩摩亞、北馬里亞納群島和美屬維京群島等缺乏全面民主代表人的地方。這一點很奇怪,因為這些地方當然分明就是海外,而且五角大廈在會計記帳時已把它們列為「海外」。

誠如丹斯所指出的,「美國保有屬地⋯⋯主要是為了軍事及投射軍事力量的目的」,因此計算基地總費用與上述理由就有著正相關了。我們已經知道,二戰結束後政府死守著這些島嶼,為的就是島上有極為重要的基地,如關島的安德森空軍基地,以及北馬里亞納的塞班島和提尼安島基地。鑑於這一事實,我們可以合理認為聯邦在這些屬地所投下的花費,乃是維持當地基地和駐軍的費用。光是2012年,聯邦撥給波多黎各的經費就超過1百70億美元,給所有屬地的經費總數可能趨近2百億美元。

可是,保守起見,我決定嚴格集中在明明白白的軍事開銷。花在關島的預算特別高,保守估計就有14億美元,包括為了計劃將美軍從沖繩移防過來、而撥給五角大廈和其他機關的錢。我估計其餘未具備完全民主代表人的島嶼,總額達到12億美元。這一來,海外費用摘要未列的金額又要再加26億美元左右。

除了關島、波多黎各等目前美國的屬地之外,我們也必須計入曾經是美國「戰略託管地」的太平洋島國,包括馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦,以及帛琉。這些地區獲得正式獨立時都與美國簽訂自由加盟公約。這些公約把防衛責任交付給美國,允許美國政府保持軍事上對這些島嶼的控制;交換條件是,這些島國每年得到美援,其人民比起其他國家公民有更大權利居住在美國。(他們也有權投效美軍;以人均數字為準,密克羅尼西亞聯邦的入伍率和戰時陣亡率,比起美國任何一個州都來得高。)除了馬紹爾群島的瓜加林環礁上的雷根彈道飛彈防禦測試場之外,目前在此一群島的軍事活動並不多;美國政府基本上是付錢保有基地,以及戰時有權利興建基地。

那麼代價是什麼呢?每年內政部島嶼事務辦公室(Office of Insular Affairs)依據自由加盟公約撥付一筆錢。這些錢包括付租金給瓜加林環礁的地主,以及提供醫療照護及持續清理的經費給受到核子試爆影響的比基尼島人和其他馬紹爾居民。島嶼事務辦公室也負責支付控制四處亂竄的棕樹蛇所需之經費;牠們是軍方運輸機意外帶進關島。2012年,這類款項高達5億7千60萬美元,使得美國屬地及太平洋島國項目下的總費用達到32億美元。

派在美國領海之外的艦艇及人員;預先進駐的艦艇和裝備

說起來很奇怪,名為海外費用摘要,它卻(依國會指示)不列入維持海外軍艦的費用。海軍和裝載陸戰隊的船艦在遍布全球的基地進出,以維持強大軍威。任何一個時間點,約有百分之3.5的海軍和陸戰隊人員在美國領海之外執行任務,因此以海軍和陸戰隊人事及作業維修費用1千80億美元為基礎,只依據人事預算百分比推估,海外費用要再加38億美元。當然,以遍布各地的作業以及海軍和陸戰隊總預算為1千810億美元來看,這是極其保守的數字。尤其部隊遠離母港,在海外補充燃油和其他必需品的費用,很可能比在國內高出許多。

其次,還有海軍船艦預置在世界各地,如迪哥加西亞和塞班的費用。它們就像海上倉庫基地,囤放武器、作戰物資和其他補給。陸軍也在科威特和義大利等國家設有預置物資的倉庫,它們也沒被列入海外費用摘要。再一加,這又是一年約6億美元。五角大廈顯然也省略另八億六千萬美元的海外「海運」、「空運」及「其他動員」費用。

有人或許會主張作為維持一支全球海軍、預置物資裝備,以及海運和空運的能力,這些都不應列入海外基地的費用,因為如果軍方關閉所有的海外基地,這些資源都會「歸位」。當然,這個前提是美國必須在全球維持軍事力量。不論你是否同意我的論點,預先將裝備和船艦布置在美國領海之外,這些費用明顯產生在海外、而非國內,殆無疑義,應該列在這兒。這一來,「海軍船艦和人員以及海運和空運資產」這一項目又要增加53億美元。

AP_457007583146
沖繩居民抗議美軍性侵事件
醫療照護;軍人及眷屬住宅興建;福利社及郵務津貼

海外費用摘要包含駐外軍事人員的薪水和其他加給,但是我向五角大廈確認過,奇怪的是,它並不包括醫療照護和付給部隊的其他福利。「國防健康計劃」(Defense Health Program)和其他軍人福利,不計和戰爭有關聯的部分,2012年在全世界分別花費312億美元和518億美元。以美國軍人百分之14駐在外國、但不計入直接涉及美國戰爭的部隊,我保守地估計同樣百分比的費用發生在海外。這又出現略高於116億美元的費用。同時,海軍的「遠征健康服務系統」(Expeditionary Health Service System)每年花費約6千620萬美元;由於其中一部分花在國內,我只把其中一半列為海外費用。這一來得出用在海外醫療照護和福利的費用是117億美元。

海外費用摘要固然列入各軍種呈報的軍人及眷屬住宅興建費用,它卻不包括由國防部名義預算所花費的軍人及眷屬住宅興建費用。這項費用為36億美元,而既然百分之15的基地是在海外,我們可以預期大約相同百分比的興建花費在海外基地。這一來估計海外興建費用再加5億3千760萬美元。另外,我們從五角大廈預算裡頭找到在全世界「未註明地點」花了相當大的軍事建築費用46億美元,它並未列入海外費用摘要之中。我沒辦法知道這項開銷有多大部分花在海外基地,因此保守地假設為百分之15(事實上,可能極大部分花費在海外),這又是6億9千萬美元。

另有一項數目不大、但非常重要,由納稅人支付的生活品質補貼也沒出現在海外費用摘要中。譬如,軍中福利站(Postal Exchange,PX)長久以來即是國內外陸軍基地非常重要的特色。(空軍福利站取名BX,海軍福利站取名NEX,陸戰隊福利站取名MCX。)這些沃爾瑪式的購物中心是由國會核定的政府販賣機構所經營,它享有在全球基地零售商品的權利。它們同意把一部分「合理盈餘」資助基地的體育、圖書館和其他文康設施與活動,陸空軍福利處(Army and Air Force Exchange Service, AAFES)和海軍、陸戰隊的福利處享有免費使用建物及土地、免費水電瓦斯、免費運送商品到海外基地的權利。它們的營運也免稅,這可以說明為什麼數十年來的黑市興旺、「PX經濟」歷久不衰。

雖然沒有人去估計納稅人提供的建物、土地和水電瓦斯費用價值多大,軍方福利處倒是對它們享有的補助提供某些資訊。2012會計年度,軍方福利處總共得到約2億5千8百萬美元的運輸補貼、「捐獻服務」和公款退費。免課聯邦、州和地方稅,可以再加上數千萬美元的數字。同時,運送信件出入海外基地的郵資補貼至少再加上1億3千70萬美元。合計起來醫療照護、軍人和眷屬住宅興建,以及購物和郵資補貼這一項目再加133億美元的數字。

相關評論:從採購草莓到拆炸彈承包商:光阿富汗和伊拉克戰爭,就有310億至600億美元被包商詐領

書籍介紹

本文摘自基地帝國:美軍海外基地如何影響自身與世界,八旗出版。

・透過以上連結購書,我們由此所得將全數捐贈兒福聯盟

責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊之瑜

或許你會想看
更多『評論』文章 更多『國際』文章 更多『精選書摘』文章
Loader