美國外交智庫報告:該拋棄過去30年的對華政策,轉向遏制圍堵中國

美國外交智庫報告:該拋棄過去30年的對華政策,轉向遏制圍堵中國
Photo Credit: Reuters/達志影像
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這份報告的結論令人感到意外:美國應該「在策略上少費精力強調讓中國融入國際社會體系;反之,應多重視去平衡中國的興起」。

文:Bill Powell 《新聞週刊
翻譯:觀念座標

「在目前以及未來的數十年間,中國將持續是美國最重要的競爭者。因此,對中國勢力的增長,美國早就應該有協調一致的回應。」

上述措辭中,使用平和的「重要的競爭者」,而非「敵人」。他們很小心:「協調一致回應」至少意味著,美國對擴張的中國勢力,將會有比較一致的反應。但千萬別輕看這樣文字的調整—這只是自美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)長篇報告的開始。在過去數十年間,這個被專家簡稱為「協會」的組織,是美國制定外交政策的核心,在外交事務的領域,這個「協會」不僅僅只是個提供理解現實的智庫,它是美國外交政策的制定者。

在這樣的背景之下,該協會剛剛出版的—執筆人之一是當代最受尊崇美國外交官之一的Robert Blackwill—《美中關係報告》,代表著美國對中國觀點的重要改變。在許多值得注意的風向中,這份報告的結論令人感到意外:美國應該「在策略上少費精力強調讓中國融入國際社會體系;反之,應多重視去平衡中國的興起」。這其實是說,我們基本上應該拋棄美國過去30年的對華政策,改採聽起來幾乎是—雖然還不完全是—遏制圍堵的策略。

這份報告出現的時機,正當民主、共和兩黨的資深外交菁英,開始對將北京順利納入現存國際秩序的期待感到失望。他們擔心:習近平主席比較有興趣成為獨霸,而不是與美國在國際強權中共處。這個時機,也剛好是歐巴馬政府提倡「亞洲樞紐」之時——此主張花很多力氣強調,圍堵中國並不是目的。

然而真正的問題卻是,美國在該區域的傳統盟國中,沒有一個相信這種說法(譯註:指圍堵中國不是目標的「亞洲樞紐」)。雖然歐巴馬政府曾稱中國為「策略性夥伴」,但在事實上,中國成為敵人的態勢已經越來越明顯。為了推展泛太平洋戰略經濟夥伴關係(TPP)—這個包含12個環太平洋國家的廣泛貿易合作協定—歐巴馬最近告訴《華爾街日報》:「如果我們不制定規則,中國會在此區域制定規則。」

這種「我們、他們」的對立語彙顯示出,即使在美中兩國經濟層面的關係裏—而這正是兩國關係的根本面—都已經存在相當的緊張。根據上海與北京的美國商會最近所發表的年度商業環境報告,越來越多的美國商會成員,憂心北京政府透過法令與規範進行更多的轄制和干擾。

一個普遍的看法是:目前北京的領導階層統籌掌控這一切、企圖在國內與國外實現越來越野心勃勃的計畫。這樣的看法認為:北京懷疑美國企圖圍堵中國——即使不能反轉中國興起的趨勢,也要加以阻撓——所以除了在中國的東海與南海加強武力,還要向西拓展影響力,透過政府主導的大規模投資計畫,創造一個新的「絲路」。(4月21日,習近平在巴基斯坦首都伊斯蘭瑪巴德,高調宣布一項高達460億美金援助投資巴國的協定,引起世界的注意。)

當然,現實是很複雜的,我們也不能否認:在北京政府中,的確有人仍然親西方、並且相信與美國的緊密關係符合中國的利益。但在中國的領導階層中,不會有人願意因為公開質疑共產黨的路線而引起注意。但是他們正在(靜默中)憂慮地目睹:華府兩黨對北京的政策風向正在改變—曾經,經濟利益不僅被認為可以為兩國帶來短期的利益,長遠來說,中國持續的經濟發展終將為其帶來一些政治自由。

這樣的日子以及希望已經是過去式了。也許在不久後,北京內部會開始討論這樣的問題:「誰失去了華盛頓?」

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在美國,「誰失去的中國?」曾在1949年中國共產黨取得北京時,成為冷戰時期不懷好意的爭論議題。在中國,類似這樣的外交討論,當然不會如此公開,但這不意味著不會發生。一位與許多中共高級領導關係密切的中國政府智庫的學者表示:「對這樣的風向轉變,的確開始有問題被提出。還沒有人公開問:『誰失去了華盛頓?』,但是那些我稱之『國際主義者』、親西方的人,正在思索這樣發展的方向;『我們在華盛頓、以及自家後院的操作,是不是有足夠的智慧?』」

這些問題,與近年來北京的形象息息相關:它霸凌像菲律賓、越南這樣的小鄰居,以及擺出要為尖閣群島與日本開戰的姿態。(中國稱其為釣魚台,認為其主權有爭議;然而東京否認該島主權歸屬日本有任何疑義。)

北京指出—東京的外交人士也同意—兩國在過去幾年間,花了很多精力企圖彌平針對這個島嶼的爭議。而這些爭議令華盛頓感到應該要小心,一名美國前外交官說,這使得「美國國務院內的親中勢力,落於需要為此辯解的下風」。目前,這個議題算是退燒,北京的外交官員說:這樣的努力,顯示政府智庫學者聲稱中國首都「民族主義鷹派不受控制」的說法,完全是誇大之詞。

但很少人懷疑,北京與華府兩者之間的信賴已經消失了。去年,一名外交官員告訴《新聞週刊》:「毫無疑問」,美中兩國關係「在小布希當總統時代,比現在好很多。」

問題是:北京是否在乎這樣雙方關係的倒退?那裏的外交官似乎認為,對習近平以及其同僚而言,這不是什麼了不起的事。北京越來越懷疑美國是它在亞洲的敵人、也越來越相信中國的興起是註定的。因此,在太平洋的爭霸,將會愈形加劇。

如果上述分析是事實,這樣的態度將會影響現實的發展。在華盛頓,越來越多的論點主張:美國應該扭轉目前縮編海軍的作法。而大部分的共和黨總統候選人都支持:增加美國海軍艦隊的航空母艦數目、升級原預計在十年內除役的「俄亥俄級核子動力潛水艇」。

如果希拉蕊在兩年內替代歐巴馬成為美國總統,美國在所謂的「亞洲樞紐」增加軍事佈局,將不會令人難以想像——特別是,如果「平衡中國」真的成為了美國的外交政策。此外,北京對美國政府與企業的網路攻擊,在美國已引起越來越多的憤怒。(別忘了,富比世排名前500大企業,原本在美國是為北京遊說最有力的成員。)

如果中國不在乎「失去華盛頓」,這只是會令它(中國)更可能失去(華盛頓)。目前看來,這似乎正是北京所選擇的道路。

►美國外交關係協會出版的《美中關係報告:調整美國對中國的大策略 Revising U.S. Grand Strategy Toward China

本文經觀念座標授權刊登,原文發表於此
原標題:美國華府對中國戰略的改變:轉向遏制圍堵政策

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊士範

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